Por José Gallardo y Piero Ghezzi.
Este es el
tercer y último artículo de respuesta a Félix Jiménez, quien ha publicado
también en tres entregas una reseña crítica a nuestro libro “Que se Puede Hacer con el Perú: Ideas para
el Crecimiento de Largo Plazo”.
En su
tercer artículo “Cambios para no Cambiar
el Modelo: El Gatopardismo”, Jiménez indica que los ajustes que
sugerimos al modelo no son realizables ya que ignoramos las variables políticas
y que, en última instancia, la influencia de los grupos de interés determina lo
que se puede hacer. También sostiene que dado que el modelo actual le es
funcional a dichos grupos de intereses, no habrá cambios posibles sin cambios
radicales institucionales. Nos califica también de “Gatopardos neoliberales”,
por sugerir cambios que sirven para no cambiar nada. Jiménez también puntualiza
que no hacemos propuestas concretas sobre qué hacer.
Creemos
que en está última entrega Jiménez presenta la única crítica profunda de la
serie: ¿Es posible hacer ajustes al modelo económico sin cambios
institucionales radicales? Lamentablemente ese mérito lo desvirtúa al tomar
visiones muy parciales de una realidad compleja o por hacer una lectura
equivocada del libro. Por ello confunde y tiene desaciertos notorios.
(i) La importancia de la política
Jiménez
indica que no consideramos la política. Esa apreciación es incorrecta. El marco
conceptual construido en el libro tiene como centro el análisis del proceso
político. Una de las principales contribuciones del libro consiste en no
basarse en los distintos enfoques de crecimiento utilizados en las últimas dos
décadas [1]. En su lugar, mira las oportunidades en política económica que
ofrecen las fallas del sistema político.
Luego de
presentar el diagnóstico de la economía y sus posibilidades, en los capítulos
6-8 del libro se hacen propuestas. En el capítulo 6, enfatizamos que existen
dos fallas esenciales asociadas al proceso político peruano. Primero, el mal
funcionamiento del sistema político determina que a veces problemas
importantes no tengan como contraparte esfuerzos proporcionales en la política
económica. Esto ocurre por la ausencia
de parte interesadas con interés (stakeholders)
en el sistema político y explica la persistencia de problemas (http://quesepuedehacerconelperu.blogspot.com/2013/11/la-paradoja-de-la-inaccion.html).
Este es el
caso en educación, desarrollo rural o la lucha contra actividades delictivas.
La solución para suplir este vacío es crear burocracias técnicas altamente
especializadas y sostenibles, como existe para la macroeconomía, en estas
áreas. Estas burocracias aun inexistentes, que podrían hacer un verdadero
diagnóstico del problema y diseñar soluciones, permitirían balancear la ausencia
de influencia de estos sectores y generarían otros motores de crecimiento en la
educación y en el agro (como ocurrió en la reforma china).
La segunda
falla de institucionalidad política que resaltamos es que en algunos casos
existen numerosos stakeholders en la
política económica (varios principales) que presionan sobre la burocracia
(agente) en el desempeño de sus tareas. Es el problema de agencia común. Esta
característica determina que la burocracia haga mucho de aquello en lo cual los
stakeholders están de acuerdo y poco
o nada en los temas en las cuales sus agendas no coinciden. Un ejemplo de
este tipo de problema es el rápido incremento en el gasto público (en lo que
todos coinciden) y los pocos avances en la calidad del mismo (a lo que muchos
se oponen). En los capítulos 7 y 8 planeamos la solución de liderazgo y agenda
de política económica explícita a estos problemas.
Por lo
tanto, no se entiende cómo Jiménez puede decir que en el libro se ignora la
importancia de las variables políticas y la influencia de los grupos de
interés. No sólo enfatizamos la relevancia de la economía política, sino que
nuestras propuestas se centran totalmente en las oportunidades que ofrece el
sistema político.
(ii) Sobre el rol de la política económica
La crítica
de fondo de Jiménez es la imposibilidad de hacer ajustes al modelo sin cambios
fundacionales en la institucionalidad.
Acemoglu y
Robinson (Por qué fracasan los países, 2012) reconocen que el cambio institucional
es un tema central pero al mismo tiempo esquivo, por la tendencia de los
intereses en control de acrecentar su poder y capacidad de beneficiarse.
Acemoglu y Robinson (A&R) tienen una visión pesimista del potencial de la
política económica y de que un país como el Perú, al que citan como ejemplo de
mala institucionalidad, pueda desarrollarse.
Nosotros
explícitamente decidimos tomar una visión menos pesimista (algunos podrían
llamarla menos determinística) que A&R sobre el potencial de la economía
peruana. Creemos que si bien la institucionalidad está predeterminada en el
corto plazo es posible fortalecerla en el mediano plazo. Una manera de hacerlo
es a través de las políticas económicas.
En el libro
motivamos con ejemplos porque la institucionalidad, en muchos casos con raíces
coloniales, no puede ser la única variable que explica el desempeño de largo
plazo de los países. En primer lugar, encontramos como el rezago de América
Latina con respecto a Occidente es un fenómeno de la segunda mitad del siglo XX
y particularmente entre 1970 y 1990, que es precisamente cuando las políticas
económicas fueron peores. En segundo lugar, usamos la bien documentada
diferencia entre Jamaica y Barbados, dos países con institucionalidad muy
similar pero con resultados macroeconómicos muy diversos, para sugerir la
relevancia de factores más allá de la institucionalidad. En tercer lugar,
usamos el ejemplo de la institucionalidad macroeconómica peruana de los últimos
25 años. Ésta estaba destrozada a finales de la década del 80. Pero con buenas
políticas económicas su credibilidad se fue fortaleciendo. Las burocracias
mejoraron y eso, a su vez, permitió mejorar las políticas. Se dio así un
círculo virtuoso entre institucionalidad y políticas económicas. Además citamos
un notable artículo de Hall y Jones (“Why Do Some Countries Produce So Much
More Output Per Worker Than Others?”, 1999) presenta evidencia empírica
consistente con estos ejemplos.
Pero
paradójicamente, tal vez la validación externa más importante de nuestra
diferencia con el diagnóstico de A&R puede ser hallado en el muy reciente
artículo de Dani Rodrik (“When ideas
trump interests: preferences, world views and policy innovations”, 2013, http://www.nber.org/papers/w19631.pdf?new_window=1),
publicado con posteridad al libro.
En el
artículo Rodrik indica que los modelos de economía política, que naturalmente
le ponen mucha importancia a los grupos de interés, son incompletos al ignorar
el rol de las ideas. Nuevas ideas pueden tener un efecto sobre lo que se
termina haciendo. Por ejemplo, se ha culpado mucho de la reciente crisis
financiera internacional a los intereses de las instituciones financieras. Sin
embargo, un rol crucial también jugaron las ideas de que la desregulación
financiera era beneficiosa para la sociedad (y no solo para Wall Street). Ideas
equivocadas llevaron a políticas económicas también equivocadas.
Los
distintos grupos de interés tienen ideas de cómo ciertas políticas los
afectarán. Sin embargo, esas ideas pueden cambiar. En algunos momentos en la
historia la élite empresarial peruana ha pensando que el proteccionismo
arancelario les era favorable, y en otros, perjudicial. En la actualidad cree
que no hacerle cambios al modelo económico les es beneficioso, pero en el
mediano plazo van a darse cuenta que les es perjudicial. Un cambio eventual en
ideas hará que apoyen nuevas políticas económicas de ajuste al modelo económico.
Rodrik
cree que las políticas públicas tienen un rol importante, lo que no podría ser
si lo único que importan son los grupos de interés y la economía pública. Sin
embargo, recientemente A&R reconocen que efectivamente Rodrik tiene razón
en enfatizar el rol de las ideas y del liderazgo (http://whynationsfail.com/blog/2013/12/13/nelson-mandela-leadership-and-ideas.html).
A&R indican que por ejemplo “es difícil de entender enorme impacto de Nelson Mandela
en la política sudafricana - y más allá - sin incorporar el liderazgo y las
ideas en nuestro paradigma de economía política.” Los propios autores que
Jiménez usa para rebatirnos admiten que su modelo es incompleto. En ese
sentido, debería existir un rol para las políticas públicas.[2]
Félix
Jiménez ha señalado en numerosas oportunidades que el cambio institucional se
produce al cambiar el modelo, de pasar de un modelo primario exportador a uno
de tipo manufacturero. Confunde extractivismo de la actividad económica con el
extractivismo de las instituciones. Ciertamente las actividades económicas
tienen instituciones que las sustentan, pero el funcionamiento del poder
judicial, oportunismo, etc. no cambian con el modelo. Como comentamos en la
segunda respuesta a la crítica de Jiménez (http://quesepuedehacerconelperu.blogspot.com/2013/12/respuesta-felix-jimenez-ii.html),
la historia del país antes de las reformas estructurales muestra instituciones
extractivas con un modelo de crecimiento de industrialización.
(iii) El gobernante y la institucionalidad
Un tema
relacionado es el cambio de agenda de los gobernantes al llegar al poder. Esto
es comprensiblemente sensible para Félix Jiménez. Pero esto no solo es el
resultado de la presión de los grupos de interés. Las instituciones de una
economía son más generales y transversales de lo que acepta Jiménez. Las
limitaciones institucionales nacen del poder judicial, el poder legislativo, el
poder ejecutivo, las normas y costumbres, las ideas, las burocracias, la media.
¿No se
mejora porque no hay una voluntad de mejorar o porque hay una sensible
debilidad de cuadros técnicos? ¿O porque existe una exacerbada reacción a
propuestas de cambio por parte de intereses en el ámbito de los gobiernos
nacionales, regionales y locales? ¿O porque las propias propuestas de cambio
existentes son ineficaces porque no consideran el proceso político?
Las
propuestas de Félix Jiménez han encontrado mucha oposición por sospechas bien
fundadas. Cambios tan dramáticos no puedan hacerse bien con las capacidades burocráticas
actuales del país. Por ejemplo, cuando Jiménez, un profesional probo, piensa en
empresas publicas tiene el convencimiento de que gente como él las manejarían.
No entiende que los participantes del proceso político precisamente verían una
gran oportunidad para tomar ventajas del empleo público y en las compras de
estas empresas. Verían en el sector público las condiciones de ingreso que el
mercado laboral privado no les ofrece. La fragilidad institucional y la
existencia de presupuestos blandos seguramente se combinarían para un mal
desempeño.
(iv) Los resultados irónicos del radicalismo de Jiménez
Al
proponer cambios tan dramáticos, Félix Jiménez paradójicamente escoge no cambiar
nada. En el contexto de alto crecimiento de la economía peruana estrategias
fundacionales como la de Jiménez no tienen espacio. Él debiera haberse dado
cuenta mejor que nadie a raíz del abandono de la “Gran Transformación” entre la
primera y segunda vuelta en las elecciones presidenciales del 2011. Pero, en su
lugar, simplemente no le reconoce ningún logro al modelo y persiste en el
error. Asimismo, presenta propuestas con visiones parciales que suponen, de un
lado, desandar lo andado y, de otro lado, no prestan atención a las debilidades
del activismo.
Por ello,
las propuestas de Félix Jiménez terminan siendo tan ineficaces como las de
aquellos a quienes él critica. Su falta de eficacia no se deben a que él no
tenga un genuino deseo de mejorar las cosas, ni a que le falte relevancia a la
pregunta que implícitamente plantea (¿puede el Perú no cambiar y seguir con
modificaciones que no cambien nada? ) sino a su impracticabilidad.
¿Qué
propuestas de cambio son eficaces? Sabemos que las políticas económicas deben
tomar en cuenta la economía política en un sentido amplio para ser efectivas.
Por ejemplo, Steven Levitsky señalaba durante las elecciones del 2011, que en
economías con un importante crecimiento económico, como el Perú, nuevos
gobernantes no implementaban mayores cambios en el manejo económico.
Las
propuestas de nuestro libro están diseñadas para maximizar su posibilidad de
implementación y éxito. Por ello incluimos un análisis de las características
del proceso político, de la situación de la economía peruana, así como la
naturaleza incremental de las modificaciones al modelo.
Nosotros
creemos que el Perú no puede seguir en el proceso actual sin hacer ajustes al
modelo sin enfrentar mayores riesgos en algunos años. Las estadísticas muestran
que en lo más importante para un ciudadano (productividad, empleo, equidad) el
país ha avanzado menos que lo que se acepta, quizás porque en otros indicadores
lo hacemos mejor (por ejemplo, en los indicadores macroeconómicos). Y los
indicadores en los cuales estamos rezagados son los que más importan en el
largo plazo. Existen también riesgos en la economía mundial, en los efectos
decrecientes de la reforma estructural, en las diversas actividades
redistributivas que ya operan y afectan la apropiabilidad de las inversiones
(actividades delictivas como la extorsión, política económica redistributiva
ineficiente o la conflictividad social).
(v) Ausencia de Ideas Concretas
En una
crítica algo descolgada, Jiménez señala que en el libro no se proporcionan
criterios concretos para implementar mejoras en el gasto público. A lo largo
del libro se enfatiza menos la implementación para mantener la discusión
conceptual en el nivel de la estrategia (en oposición a la táctica) para la
economía peruana.
Pero si en
el libro se hizo una excepción fue precisamente en el tema del gasto público.
Explicitamos las cuatro etapas de mejoras en la eficiencia del gasto. Lo
hacemos porque creemos que parte sustantiva del financiamiento de las apuestas
que necesitamos para el desarrollo está en mejorar la calidad del gasto
público. Este viene creciendo desde el 2000 sin mejoras perceptibles en su
calidad.
En
síntesis Jiménez presenta en su última entrega una crítica interesante a
nuestro libro: la incapacidad de hacer cambios al modelo, sin cambios
institucionales radicales. Nosotros creemos que, por el contrario, el
fortalecimiento institucional puede ser incremental y le damos un rol a la
política económica. Los propios autores que Jiménez cita para criticarnos parecen
haber cambiado de opinión muy recientemente, quitándole piso.
Jiménez
indica también que profesamos un “Gatopardismo neoliberal” que pide hacer
cambios para que en el fondo nada cambie. Eso suena ingenioso pero no tiene
sentido. Creemos que el modelo actual no contiene la semilla del desarrollo
económico y por ello sugerimos ajustes importantes, no cosméticos. Pero los
cambios no pueden arriesgar lo ganado. El país no está tan bien como algunos
creen pero tampoco tan mal como Jiménez indica. Al presentar propuestas tan
radicales se autoexcluye en el proceso de mejorar el país. El que termina
ignorando la política es paradójicamente él.
[1] Las
metodologías usuales son las estimaciones de corte transversal para hallar las
variables que se correlacionan con la tasa de crecimiento de las economías (por
ejemplo Barro & Gordon), la contabilidad del crecimiento que centra el
análisis en las variables que mejor se correlacionan con la productividad de
factores (por ejemplo Hall & Jones), los índices de competitividad o el
diagnostico del crecimiento que busca identificar los cuellos de botella de las
economías (por ejemplo Rodrik, Hausmann & Velasco).
[2] Nuestras
propuestas de ajustes al modelo no coinciden tampoco plenamente con las
propuestas típicas de Rodrik. A diferencia de este autor centramos nuestro
análisis en las características del proceso político. La existencia de modelos
conceptualmente alternativos con adecuados desempeños en el análisis de Rodrik,
no implica que la historia no sea relevante y de ahí lo crucial de los ajustes
de tipo incremental.
